我國40年內(nèi)電力市場化改革回首
2018-10-09
我國40年內(nèi)電力市場化改革回首。改革開放40年來，我國電力工業(yè)取得了舉世矚目的偉大成就。電力工業(yè)整體上是典型的自然壟斷行業(yè)，自然壟斷行業(yè)在市場經(jīng)濟體系下主要以政府管制的形式體現(xiàn)。政府管制與計劃經(jīng)濟雖然都強調(diào)政府的作用，但是在方式上有根本的區(qū)別。政府管制強調(diào)規(guī)則的作用，計劃經(jīng)濟強調(diào)個人決策價值;政府管制的精神是法制經(jīng)濟，而計劃經(jīng)濟的實質(zhì)是人治經(jīng)濟，因此，政府管制是市場經(jīng)濟體系下政府對自然壟斷行業(yè)或企業(yè)管理的特殊形式，而計劃經(jīng)濟則屬于完全不同的計劃經(jīng)濟制度。20世紀(jì)80年代以來，國外對電力工業(yè)進行縱向分離重組，把發(fā)電和售電環(huán)節(jié)納入市場競爭的范圍，而將輸電和配電保留在自然壟斷領(lǐng)域，維持傳統(tǒng)的政府管制形式。
40年電力工業(yè)市場體系建設(shè)歷程回望
運用市場價格機制動員資金解決電力供應(yīng)短缺階段(1978～1987年)
1978年改革開放初期，隨著社會主義市場經(jīng)濟改革的深入進行，我國經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)高速發(fā)展的態(tài)勢，產(chǎn)生了強勁的電力需求，并造成了持續(xù)而嚴(yán)重的電力短缺。針對這個問題，當(dāng)時的解決辦法無非是增加中央政府電力建設(shè)投入。但是，在國民經(jīng)濟長時間停滯之后，各行各業(yè)都對資金有強烈需求，而且當(dāng)時開放程度不高，引入國外資金相對有限。進一步分析，電力工業(yè)資金密集，資金缺口非常大。因此，中央政府實際上不可能獨立和集中解決資金投入問題。在這種情況下，1985年國家出臺《關(guān)于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規(guī)定》，提出了集資辦電政策，期望地方政府、個人和國(境)外企業(yè)投資建設(shè)電廠。表面上看，集資辦電僅僅只是投融資政策的變化，還有市場主體的開放，實際上，如果市場主體不能獲得利益，僅僅有開放的政策還是不能吸引資金，真正起作用的政策是與集資辦電配套的還本付息電價政策。電力工業(yè)市場經(jīng)濟體系建設(shè)從改革開放初期的集資辦電時期就已經(jīng)開始，并且已經(jīng)形成了計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟并存的“雙軌制”。
市場主體塑造階段(1988～2014年)
以“集資辦電”形式體現(xiàn)的電力市場改革取得了明顯的成效，同時也堅定了政府在電力工業(yè)中建立市場經(jīng)濟體系的決心和信心。政府決定擴大市場經(jīng)濟改革的范圍，目標(biāo)是在整個電力工業(yè)中建立市場經(jīng)濟體系。在這個背景下，政府首先開始了政企分開改革，塑造市場競爭和政府管制的市場主體，然后實施“廠網(wǎng)分開”等，為發(fā)電企業(yè)參與市場競爭奠定基礎(chǔ)。
2002年國家正式啟動電力體制改革后至2014年時期，電力市場改革除廠網(wǎng)分開外并沒有取得實質(zhì)性的進展，筆者把這個時期也納入市場主體塑造階段。2002年，國務(wù)院出臺關(guān)于電力體制改革的5號文件，按照確定“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”的原則，將原國家電力公司一分為十一，成立國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)兩家電網(wǎng)公司和華能、大唐、國電、華電、中電投五家發(fā)電集團和四家輔業(yè)集團公司，為發(fā)電側(cè)市場塑造了市場主體。
市場化改革階段(2015年至今)
在總結(jié)2002年以來電力市場競爭改革長期停滯不前教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，2015年中共中央、國務(wù)院出臺新的關(guān)于深化電力體制改革的九號文件，核心內(nèi)容可概括為“三放開、一獨立、三強化”，即有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃;推進交易機構(gòu)相對獨立，規(guī)范運行;繼續(xù)深化對區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和適合我國國情的輸配體制研究;進一步強化政府監(jiān)管，進一步強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進一步強化電力安全高效運行和可靠供應(yīng)。同時，在電力市場改革方式上作了重大調(diào)整，即中央政府出政策，省級地方政府組織實施。許多省份結(jié)合電力供求情況，大力推進以售電市場競爭為核心的電力市場改革，電力市場交易品種多樣化，交易機制結(jié)合我國電價政策實際呈現(xiàn)明顯的中國特色，市場交易范圍和主體數(shù)量擴大化，尤其是市場交易規(guī)模大幅度增加，2017年約占全國交易電量的26%。電力市場交易促進了風(fēng)電、光電等新能源的消納，降低了電價，市場機制在優(yōu)化配置資源中的決定性作用日益體現(xiàn)。
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